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检察机关引入律师接访的调查报告——以A市实践为样本
编辑: | 时间:2019-01-09 10:25

李桂田

  要:全国检察机关引入律师接访试点工作已近两年有余,试点成效如何是中央涉法涉诉信访改革普遍关注的焦点。本调查报告通过对A市检察机关引入律师接访试点工作情况予以回顾,梳理检察机关引入律师接访工作所遇问题,以类比分析的方法,深入剖析影响检察机关引入律师接访试点工作运行的主要因素,并务实提出对广西检察机关完善引入律师接访试点工作的现实启示。

关键词:检察机关  律师接访  试点工作


党的十八届四中全会提出“对不服司法机关生效裁判、决定的申诉,逐步实现由律师代理制度”。20156月,中政委出台《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》,要求各地力争2015年底前,以地市为重点全面推开实施。四川、湖南、山东、广东、吉林、河南等地检察机关率先试点。20166月,广西检察院与自治区司法厅达成了律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的实施意见,引入律师接访试点工作在全区各地检察机关得到广泛实践运用。2016年10月,A市检察机关开始探索引入律师接访工作。如今,引入律师接访试点工作已近一年有余,为全面了解掌握检察机关引入律师接访格局,有必要通过实地调研、召开座谈会、问卷调查等方式,对A市检察机关试点工作进行较为系统全面的调查。于此基础上,结合类比方法对报告内容予以分析,对广西检察机关引入律师接访试点工作拟提出良益启示,以形成本专题报告。

一、检察机关引入律师接访工作的基本现状

2016年10月,A市检察机关为加强律师接访试点工作,按照“敢于接访、善于接访、规范接访”的法治原则,初步探索律师接访工作机制,完善“检察官+律师”接访和化解矛盾模式。专题报告以A市检察机关引入律师接访试点工作为研究样本,反映检察环节引入律师接访试点工作运行概况。

(一)检察机关引入律师接访工作的回顾

2016年至今,A市检察机关引入律师接访共有161件,其中刑事裁判信访41件、民事裁判信访70件、行政裁判信访15件、其他信访35件;现场接访73件、电话接访35件、书面接访23件、网上接访21件、委托其他律师接访9件;接访所涉内容以群体性矛盾、进京进邕和有损司法公信信访案件为主,分别为48件、63件和50件;律师接访意见获采纳分为四个期间段,30天内的12件、30至60天的26件、60至90天的40件、90天以上的54件,采纳意见类型主要以监督程序、司法救助和提供法律帮助为主。如表1至5所示:



(二)检察机关引入律师接访工作的启动方式

2016年10月至今,A市检察机关在结合广西检察院乃至全国各地检察机关实践的基础上,探索了检察环节引入律师接访试点工作运行的启动方式,具体为依信访人事前申请、依职权告知信访人申请和其他指派方式启动三种。如图1、表6所示:



(三)检察机关引入律师接访工作的效果

1.提升检察公信满意度。围绕检察环节引入律师接访试点工作的运行,对符合引入律师接访条件的信访案件,积极开展律师参与接访和代理涉法涉诉信访,取得一定成效,实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。如A市检察机关试点运行律师接访工作以来,群众满意度评价率、律师满意度评价率分别提升约为512个百分点和511个百分点。如表7所示:


2.深度融合社会治理创新。2016年10月伊始,A市检察机关与司法部门共同出台了《关于建立律师参与接访工作的实施办法》(试行)、《关于建立律师参与化解矛盾的共同意见》、《关于建立律师代理涉法涉诉信访案件实施方案》,并成立了检察环节引入律师接访试点工作领导小组,充分发挥律师接访、参与化解矛盾、代理涉法涉诉案件制度运行优势,与律师事务所建立起“引入互动”机制,尝试全面推行律师参与接访。如表8所示:

3.有效化解群体性矛盾案件。2016年10月以来,A市检察机关通过及时介入律师队伍力量,构建“检察官+律师”化解矛盾模式,引入律师参与群体性矛盾化解,主动回应当地群众切身关注,通过律师的专业、中立、服务等法律素养优势,全市检察机关共化解了39件涉法涉诉群体性矛盾纠纷信访案件,其中市级院7件、所辖县区市级院29件不等。如图2所示:


(四)检察机关引入律师接访所遇到的困难

经对A市检察机关引入律师接访试点工作进行调研,结合全国各地省级检察院引入律师接访试点工作情况,各地区检察院在试点引入律师接访工作时会因地区和政策差异有着各自的困难和障碍,但经详细对比分析,各地区检察院试点引入律师接访工作仍然具有共性,实践中所遇到的困难和障碍也具有普遍性特征。囿于篇幅所限,故如表9所示:



二、检察机关引入律师接访工作的分析思考

(一)检察机关引入律师接访工作态势分析

1.试点初期平稳,后期加速。2016年10月至20177月期间,A市检察机关引入律师接访试点工作增速都比较平稳,但在今年8月至10月期间,则呈现突然加速增幅的发展趋势;201610月至20176月,湖南、四川、山东、广东、吉林、河南五个省检察机关引入律师接访试点工作总量也接近呈现“平稳+加速”的发展趋势。综上,可以预见检察机关引入律师接访试点工作,在未来较长一段时期内仍呈现上升的态势。如图3、图4所示:



2.影响试点工作发展态势的因素。第一,上级重视是推进律师接访工作试点的直接原因。中政委《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见(试行)》,并将律师参与接访作为所辖公、检、法、司系统的重要工作,以督查、整顿的方式,层层压实责任,极大推动了此项工作的快速发展。第二,政法委的督查确保了试点工作的全面开展。20176月,为确保党的十九大胜利召开,各地政法委专门组成督察组深入检察机关实地调研,指导引入律师接访工作,强调律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的重要意义。第三,试点工作典型经验成果的转化也促进了工作的发展。高检院专门对四川、湖南、山东、广东、吉林、河南六省检察机关引入律师接访试点工作典型经验,以通知的形式向全国各级检察机关转发学习。实践成果的转化,有助于检察机关引入律师接访试点工作的推开,提高试点工作能力。

(二)检察机关引入律师接访工作地域分析

1.实践工作成效有差异。A市检察机关引入律师接访工作实践成果存在差异性,笔者收集了河南、吉林、广东、山东、四川、湖南六省检察机关引入律师接访工作数据,也呈现出差异性特征。综上对比分析,可以反映出检察机关引入律师接访工作成果存在地域差异的发展规律。如图5、图6所示:



2.影响工作存在地域差异的因素。第一,与领导组织保障力度不同有关。如一些地区检察机关领导重视引入律师接访工作开展,切实制定措施保障工作运行,则该项工作推进成果较好;反之则不理想甚至适得其反。第二,与工作合力的形成有关。检察机关引入律师接访工作需要协调各方公权力量,方能结出此项工作的硕果。如工作合力难以形成或不够坚实,检察机关开展律师接访工作终将难有作为。第三,与队伍素质能力有关。如控申部门队检察人员力量充足、素质能力强的检察院,对开展此项工作更得心应手,取得的成果也较为显著;反之则不显著。第四,与该项工作制度的完善有关。试点地区如对引入律师接访工作制度进一步建立健全,其所取得的成果或社会成效也较之其他地区更好。如广东省建立了具体的律师代理申诉制度;A市检察机关拟制了律师接访工作考核方案,在实践中取得的效果较为明显。

(三)检察机关引入律师接访种类对比分析

1.类型数量对比差距大。A市检察机关引入律师接访类型数据统计,涉及民事裁判信访的案件数最多,涉及行政裁判信访案件数最少。结合河南、吉林、广东、山东、四川、湖南六省检察机关引入律师接访类型数据,涉及民事裁判信访案件数最多,涉及其他方面最少。检察机关引入律师接访类型仍以民事裁判信访案件为主。如图7、图8所示:



2.影响律师接访工作类型差距的因素。第一,与大众创业、万众创新的政策有关。中央提出“两创”,直接带动了创业的发展,经济利益交叉日益频繁,涉及双方之间的利益纠葛呈现稳步上升态势,民事纠纷案件日益增长。又因审判质量得不到切实保障,涉及民事裁判信访的案件逐年递增。第二,与民事检察部门介入律师接访工作有关。高检院规定民事检察部门在受理申诉案件时,将化解矛盾和息诉罢访作为监督的首要环节,随着检察机关引入律师接访试点工作的深入发展,民事检察部门必然介入律师力量,对大部分不符合监督条件且申诉人心存疑惑的民事申诉案件进行息诉罢访,助推了律师参与涉及民事裁判信访案件的化解和代理数。第三,与民事诉讼法修改、人民检察院民事诉讼监督规则试行有关。如民事执行活动监督、审判活动程序监督、再审检察建议监督、提起公益诉讼等,这些监督福利无疑加大了陈年旧案和近年新案被重新提上检察监督日程,民事裁判信访案件数量庞大也日趋凸显。

(四)检察机关引入律师接访类型内容对比分析

1.内容相比也有所差异。A市检察机关对可能引发进省、进京上访的案件,所引入律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件的数量居多,而其他则也有不同程度的差异。河南、吉林、广东、山东、四川、湖南六省检察机关引入律师接访类型内容同样以律师参与化解和代理进省、进京信访案件为最高。如图9、图10所示:



2.影响类型内容不均衡的因素。第一,与维稳和风险预测性有关。全国各地都以维稳作为首要工作,检察机关理将涉及进省、进京信访案件作为维稳处置任务,引入律师接访工作也必将以处置可能进省进京信访案件作为重点。且,检察机关对信访案件的非法性多以可能进省进京信访作为风险预测对象,加速了该类型内容介入律师接访的可能。第二,与历史积案有关。由于历史原因,各地的涉法涉诉信访历史积案得不到彻底解决,加之群众法律意识逐步增强,必然引发越级上访以寻求彻底解决。检察机关介入律师接访处理进省进京信访案件便成为一种常态。第三,与畅通信访渠道有关。检察机关引导信访群众以法治方式解决信访问题的能力,还不能适应形势需求,如引导信访群众依法信访、探索“诉访分离”等能力需加强。

三、对广西检察机关完善引入律师接访工作的启示

(一)要构建完善的保障体系

第一,要建立组织领导保障制。上级检察机关要强化对下级工作的领导、指导和引导,协调解决纵向、横向工作中面临的棘手问题,建立宏观上的组织保障体系,总体领导下级开展律师接访工作。第二,要建立完善执行制。建立完善人员选拔任用、学习培训、日常管理以及奖惩激励等实施办法,检察机关可针对律师接访工作以跟踪管理,甚至监督管理。第三,要建立必要的经费保障制。律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件,虽出于公益,但随着工作任务量的增加,势必影响到接访律师的积极性,进而改变公益初衷。检察机关有必要通过与有关部门协调沟通,建立必要的工作经费保障制度,确保长远发展。第四,要建立鼓励或支持制。如可鼓励或支持下级吸纳具有专业能力、经验丰富、威望品性高的第三方人员参加信访化解工作,形成以政法机关、律协或律所、律师等主体为主、社会力量为辅的多元化解格局。第五,要建立合力保障制。检察机关可适当向地方党委、政法委、人大汇报律师接访工作,增进公权力量对此项工作的了解,通过与信访部门、司法部门、政法机关和党委、人大召开座谈交流会、分析论证会等,保持良性互动配合关系,争取公权力量支持,强化公权合力保障。

(二)要构建灵活多样的律师接访机制

第一,要建立接访值班制。省市县三级检察院应设立律师接访值班室,为律师参与接访配备办公设施,提供生活和工作便利;与政法委、司法局建立常态化沟通协作机制,选派律师到接待场所值班,为信访人提供现场咨询等服务。第二,要建立接访预约制。对处于偏远地区或信访量相对较少的检察院,应建立常态化、长效化联系制度,广泛推行律师接访预约制,向社会公告律师值班接访的时间、信息等,引导信访人有序、有针对性来访,必要时检察机关应施以援手帮助信访群众预约律师接访。第三,要建立良性互动制。要与同级的律协、律所召开试点工作联席会议,反馈律师值班接访情况,为对值班律师的业绩考核提供殷实依据;反馈试点工作中发现的问题,共商解决良策,如接访律师人才库完善、权利保障等问题,以行之有效的方式良性互动。

(三)要构建精准的律师代理申诉制度

第一,要建立律师代理申诉告知制度。对属于人民检察院管辖、可能导入司法申诉程序的信访案件,应告知申诉人委托律师代理申诉案件,包括控初次受理可能导入司法程序的信访案件和办理中却未聘请律师的申诉案件。要按司法告知程序要求,应于告知申诉人时同时送达律师代理申诉案件告知书,引导申诉人通过委托律师来保障自身合法权益。第二,要建立律师法律援助制度。检察机关发现申诉人因家庭贫困未能委托律师的,应通过书面建议函及时为申诉人联系援助机构提供法律帮助,援助律师应对援助对象优先办理、提供法律便利。第三,要建立律师代理接访的强制制度。对申诉人有能力委托律师代理,又无正当理由不委托且拒绝检察机关为其委派律师代理申诉的,可实行强制代理制度。如申诉人不接受强制代理且检察机关已驳回其申诉请求,又再次重复申诉或越级申诉的,应实行不再受理申诉制度;如申诉人因信任问题不愿委托律师或不采纳委派意见,又难以与其沟通,且申诉案件久拖不决的,检察机关可因案制宜,为申诉人委派律师代理。第四,要建立代理律师意见评析制度。办理信访申诉案件,应当充分听取代理律师意见,并在书面报告中予以评析,提出采纳与否的意见和理由。如处理意见与代理律师意见相一致的,则应及时依法作出处置决定;如处理意见与代理律师或申诉人意见存在争议的,则在作出处理决定前,依据代理律师申请予以公开评析听证,将公开评析听证意见作为办案机关拟制决定的重要参考依据,并在相应法律文书中予以详细载明。

(四)要构建律师接访参与平台

第一,要建立律师参与处理信访的制度。实践上如遇到群体访、长期闹访与缠访的信访案件,基于部门协作合力,应及时选派人才库中的律师参与化解工作,为信访群众提供有关法律咨询,对争议焦点解答疑惑、释法说理,帮助信访群众正确理解法律法规、相关政策和司法机关处理决定,发挥律师独特优势。第二,要建立律师参与信访案件包案化解制度。以“一村一律”、“三官一律”进村工作等活动为引凤载体,实行包片信访案件包案化解和代理制度,有针对性地对一些重大、疑难、复杂、社会关注度高的信访案件,灵活引入律师包片参与接访、化解矛盾和代理申诉案件。第三,要建立律师参与司法救助申请制度。结合全国各地检察机关试点工作,将引入律师接访试点工作延伸至国家司法救助领域,对家庭生活确有困难,又符合国家司法救助标准的信访群众,代理律师可帮助其向政法机关申请国家司法救助。如信访群众不符合国家司法救助标准或在享受国家司法救助金后,仍有经济困难的,代理律师可帮助或引导其向政府相关部门申请其他社会救助方式,以缓和矛盾营造和谐。

(五)要构建律师接访考核评价制度

第一,要建立检察系统纵向统一的考核评价机制。按检察一体化和双重领导原则,从上至下,省级检察院应制定全省统一的律师参与接访工作衡量评价制度,设立一至三级考核指标,将此项工作列入全省控告申诉业务范畴,完善市县检察院考核评价制度,实时进行数据通报和实地调研督查,督导所辖各市县检察院开展律师接访工作。第二,要建立横向整体考核评价制度。引入律师接访工作是党中央决定和中政委重点要求,省市县三级检察院要在党委和政法委统一领导下,密切与地方党委、政法委加强沟通,协调配合完善此项试点工作的横向考核评价制度,共同督促所辖检察院全面推进律师接访工作。第三,要建立工作推进通报制度。省市两级检察院要从工作数据、管理、制度、质量、配合等方面,逐级建立此项工作通报制度。对完成好的检察院实行全省或全市通报表扬,反之,则全省通或全市通报批评,形成工作推进的良好格局。

(六)要构建试点工作调查研究格局

第一,要建立注重律师接访工作调查的格局。三级检察院要以大调查为整体格局,系统地调查律师接访试点工作各个领域,以便为律师接访工作提供丰富详实的借鉴和参考依据。第二,要建立注重律师接访工作典型案例研究的格局。对检察机关试点律师接访工作中所形成的典型案例,要及时组织人员负责收集、研究,并结合本地实际有所取舍地开展律师接访工作;对本地区典型案例要及时收集研究,必要时进行实地调研,综合思考研究,形成具有本地特色的案例研究库,提供参考素材。第三,要建立逐层通报学习格局。对一些处于偏远、研究材料少、信息来源渠道窄的基层检察院,省、市两级检察院应将有借鉴价值的典型报告、案例以通报形式向下转发学习,以作为基层研究对象,适时推进律师接访工作向纵深发展。

(七)要构建队伍建设宏伟蓝图

第一,要适当扩大控申部门人员数量。司法体制改革和检察改革要求办案力量向一线业务部门倾斜,借助检察内设机构改革之机,应借机调整充实优秀检察人员到控告申诉部门,充实引入律师接访试点工作的整体推进力量。第二,要建立职业化、专业化发展规划。遵循检察改革发展方向,结合国家监察委改革,倾斜力量支持控告申诉业务发展,着力培养控申部门检察人员职业化、专业化素质能力,成立专门的律师接访检察工作监督部,全力培养接访工作人才队伍,专门对接律师接访工作。第三,要建立检察系统律师接访工作培训规划。依托未来检察改革趋势,及时制定此项工作培训规划与纲要,组织控申部门检察人员进行整体性、系统性和综合性轮训,必要时鼓励部分人员到先进地区学习经验,并进行实地培训,为全面深入推进律师接访工作储备知识和实践经验。

(八)要构建立体化的宣传模式

第一,要建立宣传推广实践基地。应结合举报宣传周、信访宣传等,选择信访量大的地区,建立宣传基地,定期进行律师代理申诉相关方面宣传,以点带面辐射周边地区,扩大宣传覆盖面。第二,要建立传统纸媒宣传阵地。应尽快适应律师接访工作的复杂局面,策划、选择一批经典素材予以专题宣传,与法制日报、检察日报、公诉人等报刊建立宣传阵地,宣传律师接访工作,引起社会各界共鸣,形成律师接访共同体。第三,要建立新媒体宣传模式。可乘势而上拟制新媒体宣传规划,通过检察门户网站、检察微信平台等网络平台加强宣传,营造检察机关引入律师接访工作舆论氛围,推动试点工作,加强此项工作立法完善,提高全社会对律师接访工作的认识。


结  语

检察机关引入律师接访工作还处于试点实践阶段,有许多实践上的问题还未能得到彻底解决,制度的完善还永远在路上。但试点引入律师接访工作是国家治理体系和治理能力现代化的重要部分,是检察机关参与社会治理创新实践的重要方式,更是提升人民群众对司法公信满意和认可的重要途径。此项工作迎合了涉法涉诉信访改革的步伐,不断推动中国特色社会主义法治道路自信、理论自信、制度自信和文化自信。





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