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检察官履职保障研究——以“法政措”规定为切入
编辑: | 时间:2019-01-09 08:50

许  安   李桂田


摘要:检察制度改革,检察官制度属性演化发展,保障架构方式势必改变。本课题以“法政措”规定为切入,法理予以考量分析,权衡利弊,实证剖析检察官履职“法政措”保障于改革中所面临的问题。需以“法政措”规定为基础,架构检察官履职保障模型,即以循环理论模型、项目模型、“六制”模型、指标模型、职能模型等思路而进行检察官履职保障架构。以异于以往理论界和检察领域研究思路的尝试,实现检察官履职保障宏观、中观和微观层面相互衔接和细化的目的。

关键词:检察官履职  法政措  保障模型


检察官履职保障,是检察制度改革发展和检察权结构优化的实践性、系统性构筑,对检察制度改革效能发挥产生重要影响。检察官属于人员分类管理中的重要一类,其履职保障虽早列入“法政措”规定中,但检察官履职的重要配套措施,比如职权保障、身份保障、经济保障等问题,破除改革阻力难度大,成为保障制度改革亟待厘清的难题。本课题在吸收“法政”规定和近年检察改革取得成果基础上,考量检察官履职保障规定的现实,结合辩证分析法,归纳宏观“法”、中观“政”和微观“措”三层面衔接和差异规律,剖析保障困境,架构检察官履职保障模型,希冀能完善检察官履职保障的设计维度,促进检察官履职保障设置和制度创新,为当前检察制度改革和今后检察权优化运行提供粗略参考。

一、检察官履职保障“法政措”规定现实考量

检察人员分类管理改革后,从宏观到中观设计,再到地方实践,检察官履职保障的架构端倪初露。为了研究便利,本课题姑且将涉及检察官履职保障规定的法律、政策和实务措施称为“法政措”,从宏观、中观和微观考量检察官履职保障现实。

(一)检察官履职保障“法”规定考量

经梳理法律规定,涉及检察官履职保障“法”规定,以职权、身份、经济、事务、安全、便利等保障为主,其他保障为辅,检察官履职保障仍需以“法”相应规定为考量。如表1所示:

1 涉及检察官履职“法”保障统计

法律类型

保障内容梳理

条文依据

 

宪法

职权保障

参见第129条、第131条规定

身份、地位保障

参见第132条、第133条、第135条规定

其他保障

参见第5条及全文规定

 

 

检察官法

职权保障

参见第9条、第48条规定

身份保障

参见第9条、第47条、第50条规定

经济保障

参见第12条规定

其他保障

参见全文规定

检察院组织法(现行法)

职权、身份保障

参见第9条、第15条、第23条规定

其他保障

参见全文规定

 

 

检察院组织法(修订草案)2017818日稿(征求意见稿,未正式施行)

职权保障

参见第5条、第10条、第13条规定

身份保障

参见第44条、第54条、第55条规定

事务保障

参见第51条规定

安全保障

参见第52条、53规定

经济保障

参见第55条、第59条规定

便利保障

参见第56条、第58条规定

其他保障

参见全文规定

 

 

公务员法

职权保障

参见第3条、第13条规定

经济保障

参见第13条、第12章规定

身份保障

参见第9条、第13条、13章规定

其他保障

参见第13条以及全文规定

(二)检察官履职保障“政”规定考量

经梳理政策规定,涉及检察官履职保障“政”规定,以职权、身份、经济、事务、职务、责任等保障为主,检察官发展及人身、安全等其他保障架构意识逐步萌芽。如表2所示:

2 涉及检察官履职保障的政策依据

发布时间

制定主体

名称

主要内容

 

19859

中央办公厅

加强地方各级法院、检察院干部配备的通知

对检察院干部配备、检察官职级予以规定

20065

中央办公厅

进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定

对党对检察的领导、支持独立行使检察职权、行政事务禁止范围、经费保障、贯彻检察官职业保障规定、建立分类管理模式和单独职务序列等作出规定

20105

中央组织部

切实解决法官、检察官提前离岗、离职问题的通知

对退休、离职、离退、提前离岗等检察官参与化解矛盾和发挥业务优势予以规定

 

20137

中央政法委

切实防止冤假错案的指导意见

对检察官履职理念、素质能力、职业发展、工作作风进行规定

201311

中央深改领导小组

全面深化改革若干重大问题的决定

对任何人不得超越宪法特权,违法必究的规定

20141

中央组织部

党政领导干部选拔任用工作条例(2014年修订)

对检察院内设机构领导成员、职务任命、检察长人选、交流回避制度、职级配备等作初步规定

201410

中央深改领导小组

全面推进依法治国若干重大问题的决定

对各级党政机关和领导干部支持检察院依法独立行使职权、建立领导干部干预、插手案件记录与通报、追究,党政违法干预司法案件的处理等规定,

20152

中央组织部

地方各级人民法院、人民检察院实施中组发【20111819号文件有关问题的意见

对检察官职务序列适用范围、综合机构检察官任职、检察官等级套改、套改工资待遇、套改等级低于原评定等级处理、职务晋升等以明确规定

20167

中央办公厅、国务院办公厅

保护司法人员依法履行法定职责规定

对检察官独立行使检察权、事务禁止范围、保护程序和调离、免职、辞退、降级、撤职情形及申辩权、获赔偿或补偿权、安全保障等予以规定

(三)检察官履职保障“措”规定考量

经梳理检察措施规定,涉及检察官履职“措”规定,以职权、经济、职务、监督等保障为主,其他相应保障也逐步架构思路。如表3所示:

3 高检院制定的检察官履职保障主要措施统计

发布时间

名称

主要内容

20116

检察官职务序列设置暂行规定

对高检院、省级、市级、县级检察官单独职务序列晋升予以规定

20131

全面深化检察改革的意见(20132017年工作规划)

对检察官改革发展的规定,部分内容涉及检察官职业保障发展规定

201311

切实履行检察职能、防止和纠正冤假错案的若干意见

对检察官履职的办案程序、监督机制、职业风险预警机制等予以规定

20154

检察官职务套改工作实施方案

对检察官职务级别确定作出套改规定,涉及检察官职务晋升规定

20159

完善人民检察院司法责任制的若干意见

对检察官办案行为作了规定,理清监督与保障之间的关系

20163

检察机关内设机构改革方案

对检察院内设机构重新整合、业务部门与综合行政各司其责进行规定

201610

检察官惩戒制度的意见(试行)

对检察官违法办案、违规办案等情形作出惩戒规定

201612

检察官履行法定职责的保护办法(试行)

对检察官职权、人身、财产、安全、工作条件、身份等方面作出保障规定

20171

印发全国省、自治区、直辖市三级检察院权力清单汇编

对各省、自治区、直辖市初步形成三级检察院权力清单内容规定进行确定发布

20173

完善检察官权力清单的指导意见

对各省、自治区、直辖市检察机关制定权力清单内容范围作了规定

20177

检察官、检察辅助人员绩效考核及奖金分配指导意见(试行)

对检察官履职的工作业绩及成效予以逐级奖励内容进行规定,分为优、良、中等次分配奖金等

综上所述,检察官履职“法政措”保障规定操作设计虽有差异,但总体具有部分共同指向。一是形成职权保障指向;二是形成身份保障指向;三是形成经济待遇保障指向;四是形成职务保障指向;五是形成责任双向保障指向,等。这些默契指向,既为当前及今后检察官履职保障提供了架构思路,也对完善实证保障架构有重要参考价值。

二、检察官履职保障“法政措”规定关系分析

(一)检察官履职保障“法政措”规定的同性

1.逻辑相连性。从宪法、检察官法、检察院组织法、公务员法乃至中央政策,再至检察改革措施,都印证检察官履职“法政措”保障规定具有逻辑相连性,且同性发展关系。[8]即当下及今后检察官履职保障需以“法政措”保障规定之间的逻辑共性发展关系为保障架构,才能实现由初级至中级再向高级阶段的保障体系转变发展。

2.互为补足性。对改革前后“法政措”保障规定予以辩证分析,融合“法政”和检察实证“措”,归纳出当前及今后检察官履职“法政措”保障规定具有“方向性、指导性与具体性、可行性”的互为补足性。宏观“法”、中观“政”能指引检察院乃至个体检察官履职的权益保障意识,而微观“措”则能更具体地指导检察官履职保障架构,故三者间互为补充保障关系。[9]这势必成为检察官保障制度改革所需新思路。

(二)检察官履职保障“法政措”规定的异性

1.宏观与微观差异。一是指导性与具体性差异。“法政”对检察官履职保障的规定,往往以方向性和指导性为宏观、中观指引,而“措”则以具体细则、方案和办法为微观要素,差异愈发凸显。二是融合与精细差异。检察官履职“法政措”保障规定,囊括高度融合与精细操作的区别,以当今检察官履职保障现实为介,“法政”因宏观、中观层面约束,多以高度融合为考量,而“措”因微观层面驱动,多以精细操作为着眼。

2.硬性与柔性差异。检察官履职“法政措”保障规定,因制定或出台、操作的主体不同,三者保障规定的效力也存差异。以检察官保障法理为思量,宏观“法”的强制执行效力高于中观“政”的强制执行效力,中观“政”的强制执行效力高于检察“措”的强制执行效力。可称为硬柔差异,效力强弱为“法”保障规定﹥“政”保障规定﹥“措”保障规定。

三、检察官履职保障面临的困境

(一)“法”保障规定难以应用

一是缺乏精细性。涉及检察官履职“法”保障的规定,过多强调立法浓缩性和统一性,有关“法”保障的细化内容仍处于空白。二是涵盖保障内容不够全面。有关“法”明确保障的内容只有6项,未涵盖的保障内容至少有5项。三是“法”保障的应用比例相对低。在涉及有关现阶段检察官履职保障的120份措施文件中,以中央政策作为参照制定的保障措施文件有67份,占应用比例为55.83%;以高检院改革措施作为参照制定的保障措施文件有41份,占应用比例为34.17%;以法律法规作为参照制定的保障措施文件有12份,占应用比例仅为10%。如表4、图1 所示:



(二)“政”保障规定难以推进

对涉及职权、经费、身份、事务、人身等职业保障政策性规定,全国各省、自治区、直辖市两办向所管辖区转发数最多为12个,参照制定或出台数最多为4个,呈现普遍少的特点。甚至部分省级两办不转发,与检察机关建立检察官保障协作规定则为空白(表5所示)。此举可能导致中观“政”保障规定的缺位丧失,又难以在全国各地推广,直接影响检察院乃至个体检察官履职保障。



(三)“措”保障规定难以全面发展

一是保障措施片面发展。如过于强调明确职权、经济、监督保障,安全、身份保障次之,其他保障偏弱。二是细化保障多处于空白。如7项保障措施仍处于各省级院未细化现状,有6至34个省级院已完成身份、安全、经济、监督、职权5项保障措施的改革细化。三是保障措施应用相对低。据调研资料分析,只有身份、安全、职权、经济和监督5项保障措施得以应用,其中应用的省级院数最多为10个,最少为4个,改革措施应用比例仍相对低,改革红利仍未真正普及整体检察官。如表6所示:

 

 

四、立足“法政措”规定,架构检察官履职保障模型

(一)宏观:架构检察官履职保障循环理论模型


司法实务界认为司法职业保障应在法律、政策的基础上架构。本课题拟设计“法政措”保障循环理论模型,意图实现顶层设计与实践设计之间的循环互动,宏观上推动检察官履职保障架构完善。设计思路为:上至下,总类法架构—政策架构—检察措施架构,总类法架构—政策架构或检察措施架构,政策架构—检察措施架构;下至上,检察措施架构—政策架构—总类法架构,检察措施架构—总类法架构或政策架构,政策架构—总类法架构。即宏观保障架构设计,需以总类法为宏观标准,以政策为中观标准,以检察措施为微观标准,然后通过检察成果检验反馈,以形成更为完善的“法”和“政”,实现立法意图和政策导向,完善架构设计维度。如,通过改革成果助推检察院组织法修改、中央两办出台的保护规定等,说明保障循环理论模型的架构,对立法空白、政策缺口和改革缺陷具有重要的修复价值。




此模型的优点:
一是利于平衡检察官履职保障“法”、“政”和“措”相应规定的协调完善发展,防止保障结构失衡与断裂;二是促进检察官履职保障体系架构法理依据的完善;三是利于指导微观层面保障的操作,并检验反馈宏观和中观保障层面的改进思路,形成保障检察官履职的良好局面;四是利于检察官履职保障命运共同体的形成,如“实现宏观、微观两个层面无缝对接效果”。



(二)中观:架构检察官履职保障项目模型

依据保障项目模型可考虑确立为“法”明确职权保障、身份保障、经济保障模式;“政”确定职权保障、身份保障、经济保障、权益保障、安全保障模式;改革举措采用“前者合并+改革创新”模式。考虑全国各地检察改革的差异性大,以及检察官履职保障要素项目的紧迫性,应综合“法政措”现有规定,灵活递进和发散,拟设计为职权保障、身份保障、经济保障、人身保障、财产保障、安全保障、事务保障、救济保障、名誉保障、便利保障、监督保障和其他保障12个要素项目。依改革需求,急需“法”确定解决的要素项目有6项、“政”确定解决的要素项目有7项、检察改革措施确定解决的要素项目有11项。可暂缓由未来“法政措”分别解决的要素项目有6项、5项、1项。如表7所示:


此模型的优点:一是是能为立法层面保障制度提供相应参考,如弥补某项立法保障内容的空白;二是指明检察改革措施保障检察官履职的基本路径,可为各地区检察院提供有选择性的保障架构方案,充实或弥补保障缺陷;三是能促进检察官履职保障制度架构的简单和清晰化,如将检察官履职保障内容简化为表7中的12项要素项目,更容易为改革地区所接受和认可。

(三)微观:架构检察官履职保障应用模型

1.架构检察官履职保障“六制”模型。法官保障制度具有职权性、责任性、教育性、监督性和便利性,课题以当前改革需求为着眼,拟设计保障“六制”模型。即职权制分为职权清单范围、部门职责分工、身份能力职权、相对独立职权和人员分类改革配套措施等保障内容。依此类推,逐级完善。如表8所示:



此模型的优点:一是迎合了当前检察官履职保障需求,“六制”模型能引起检察实务的保障共鸣,便于改革实践操作;二是该模型适合省市县三级检察院运用和探索,特别是适合基层检察官履职保障需求,改革实践操作简便;三是鉴于当前保障水平和现实,架构保障“六制”应用模型,更接近保障能力的现实性。

2.架构检察官履职保障指标模型。依据法官保障制度理论上具有职权、经济、身份、安保、辅助等保障指标设计思路。对通用模型前11个要素项目予以拓展细化,形成二级保障指标内容。该模型设计思路为:以11个要素项目为一级指标内容,相应设计每一项目具体内容,形成1至8个二级指标内容。如检察官职权保障可具体细分为领导干部干预司法案件记录制度、办案负责制、独立行使检察权等。其他9个方面的二级指标内容,也可依此类推予以衍生,逐步细化完善。如表9至19所示:




此模型的优点:一是切合未来检察官履职保障制度改革需求,为将来保障制度完善提供参考价值;二是与保障循环理论模型、保障项目模型、“六制”模型形成高低搭配、延续发展的关系,便于更好地保障检察官履职;三是更加细化了操作思路,便于检察改革措施的实施;四是该模型在政策上具有较强认可度,容易诉诸检察官保障制度改革实践。

3.架构检察官权益保障委员会职能模型。检察官履职保障的成效应有恰当主体履行监督、评价职能,方能延续保障职能的科学性和能动性。本课题拟提出“保障职能+监督职能+评价职能”权益保障模型。可细分为11项保障内容;监督职能由上级检察官权益保障委员会行使,监督下级检察官权益保障委员会或检察院保障检察官履职境况,可细分为20项监督内容;评价职能由上级检察官权益保障委员会,依据监督职能的行使,对下级检察官权益保障委员会或检察院履行保障职能、监督职能,作出优、良、中和差总体保障评价,将评价结果作为检察官保障管理内容,予以全市、全省乃至全国通报,健全现行检察官正常履职保障制度。如表20所示:



此模型的优点:一是初步明确了检察官权益保障委员会的职能,丰富了实践保障职能内容;二是能监督微观“六制”保障模型、保障指标模型的具体执行,形成连环保障的趋势;三是对检察官履职保障内容予以量化评价,为评价职能的应用提供初步参考方案,实现履职目标和履职保障有机结合的统一效果;四是利于检察官履职保障改革措施进一步细化操作,指导现有改革成果的实施,体现微观操作性。

综上所述,随着检察改革制度的细化,检察官履职“法政措”保障规定应立足宏观、中观和微观层面,加以宏观循环衔接、中观要素项目和微观应用性思考,从循环理论、要素项目和实证应用三个方面融合,转变单一的理论建构、政策建构或实践建构格局,创新融合理论、政策和措施,尝试架构检察官履职保障模型。尤其通过设计要素项目模型、“六制”应用模型、指标应用模型和检察官权益保障委员会职能应用模型,希冀为检察改革实践或实证提供保障项目、机制、指标和权益职能应用的参考思路,实现检察改革、内设机构改革和检察人员分类管理改革设置的目的,保障检察权优化运行和整体检察官依法独立公正行使检察权,发挥检察改革整体效能。

结语

随着检察改革制度的全面完善,检察官履职保障制度改革必将成为我国检察制度改革和发展的重要方向与内容。本课题通过以“法政措”规定为切入,重点探讨检察官履职保障的内在属性,以宏观、中观和微观三个层面的保障规定为思量,综合创新理论、政策和改革措施三大方面成果,意图从宏观站位、中观层次和微观应用上思考检察官履职保障模型的架构,以异于理论界和实务界的研究思路。本课题成果可能未成熟,但仍希冀通过新思路新方式研究,能为检察官履职保障制度的架构完善提供另一种独特的思考视野。

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