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“两违”背后的职务犯罪案件调查分析
编辑:李绩荣 | 时间:2015-07-13 17:04

玉林市人民检察院  黄红坚  欧阳梅

 

【内容摘要】本文以Y市为例,就近年来该市检察机关查办的违法用地、违法建设的“两违”背后的职务犯罪案件情况进行调研,对该领域职务犯罪的主要表现形式、成因、查处的主要困难进行实证分析,并提出预防对策和建议。

【关键词】“两违”、职务犯罪 

 

近年来,我国各地随着统筹城乡发展,城乡一体化建设快速推进,城市规划、建设、管理水平有了长足的进步。但同时,少数人受利益驱使,在城市建设中钻政策的空子,违法违规谋取私利,执法人员利用职务便利收受“两违”建设户贿赂和玩忽职守、滥用职权等职务犯罪屡见不鲜,导致违法用地建设问题日益突出,严重侵占了城市的公共资源,损害了市民的公共利益。以Y市为例, 2013年以来,该市采取多种措施,依法处理城区违法用地、违法建设的“两违”行为,打击“两违”背后的职务犯罪,截止20147月,Y市两级检察机关立查“两违”背后的职务犯罪案件1111人。其中受贿33人;滥用职权、玩忽职守、受贿44人;行贿44人;在查办案件中涉及国土部门3人,市政市容局4人,社会人员4人。鉴于此,笔者结合Y市检察机关今年所查办的“两违”背后职务犯罪的主要表现形式、案件多发原因及“打违”工作中存在的问题,对如何防范该类犯罪提出对策和建议。

一、“两违”背后职务犯罪的主要表现形式

Y市目前“两违”现象主要分为三类:一类是部分人自建自用;一类是部分人为了套取补贴,在相关部门发了土地征收公告后,违法抢建;第三类是一部分人在城郊非法买卖、租赁土地建房,用于出租谋利。“两违”背后的职务犯罪主要表现为:第一,国家机关工作人员不认真履行监管职责,对违法占地、违法建设行为巡查不到位、查处不得力,造成严重后果的渎职犯罪及其背后的索贿、受贿犯罪;第二,在项目规划设计和调整、立项审批中违反程序,未批先建、边批边建、违规审批等,造成重大损失或恶劣社会影响的职务犯罪;第三,社会人员、乡镇、农村基层组织工作人员与国土资源、建设、城管执法等一线行政执法人员互相勾结,帮助、放任违法占地、违建、抢建房屋或通风报信,共同贪污、受贿犯罪等。

二、Y在打击“两违”专项行动工作中存在的主要问题

1执法人员以权换利,象征性执法、选择性执法,查“两违”者吃“两违”。

执法人员“权”与“利”交易的腐败行为,主要表现为吃拿卡要、不作为和乱作为。一些执法人员在发现违章建房户后,先以职务行为现场阻建,再以“硬要”手段索取贿赂,对请吃、烟酒、金钱来者不拒,默许违建户建房得逞;有的收受贿赂明目张胆,对不给好处的违建户“从严执法”拆除房屋设施或开具大额罚单,待违建户请客送礼后“绿灯放行”;还有的执法人员对被举报的违建户,查处时以罚款为名收受贿赂,放任违建户建房得逞;有的执法人员甚至为违建户通风报信,共谋对策,如象征性收缴施工工具或拆除一两处无关紧要的部位,制造“已打违”的假象,逃避“两违整治”的打击,人为造成了象征性、选择性执法,查“两违”者吃“两违”的怪象。“两违”领域的职务犯罪既削弱了执法机关的权威,又浪费了土地资源,加剧了社会矛盾,使人民群众对党和政府失去信赖,严重损害了党委、政府形象。

2、行业潜规则盛行,“两违”背后形成产业链。

有的违建户先偷建,后行贿成交,采取“先斩后奏”手段,房屋偷建得逞后,向负责“打违”的执法人员重金行贿了事;有的违建户先行贿疏通关系,再违规占地、填土、建房,在没有任何准建手续的情况下,为达到占地、建房的目的,通过亲朋好友直接或间接向执法人员请吃、行贿,把执法人员“拿下”,使“两违”得逞;还有的违建户利用“打违”工作组内部人员的纵横关系行贿,执法人员视而不见,使“两违”得逞,由于执法区域的不同,这些执法人员之间相互利用,不仅是受贿人也成了行贿人。从查处的案件看,“两违”案件背后甚至形成了产业链和潜规则,有专门中介人员联系租用土地、推土承建、“搞定”执法人员。

3、城市发展与社会需求矛盾突出,政策与现实产生错位。

政府部门为统筹城乡规划,防止私搭乱建,有计划地对Y市城区实施改造,出台了相应的“控建”政策,但随着城市化进程的不断加快,城区许多老居民住房已跟不上形势发展和生活需要,一些急需用房户因对新城区的商品房价格承受不了,往往选择旧房改造或扩建,原来征地拆迁工作遗留下的“回建地、三产用地”等问题久拖不决,由此社会需求、遗留问题与政府的政策之间存在矛盾,一些急需建房户和企图通过征地拆迁套利的群众,便通过贿赂执法人员,达到违规建房或谋取不法利益的目的。另外,随着市政府招商引资的力度加大,许多中小企业进驻Y市,作为广西的小商品集散地,Y市物流业迅猛发展,物流的仓储用地变得越来越紧俏,一些人从中看到了“商机”,企图通过违规占地违规建房出租谋利。

4、打击“两违”政策宣传不到位,问责惩处力度不够。

现实中,群众法律意识淡薄,对集体土地性质和合理使用缺乏正确认识,随意使用、改变土地用途,随意买卖租赁。而一些执法部门、乡(镇)村干部对辖区内的这些违法行为也视而不见,放任不管,有些暗中支持、默许、包庇、纵容,甚至充当“两违”行为的保护伞,从中谋利,没有发挥其应有的管理职能。供水、供电部门有的明知是“两违”户申报用水、用电仍为其提供便利;在出现“两违”问题后,政府部门相关责任人也未被严格予以追究,使得“行政问责”和“刑事追责”形同虚设。

三、“两违”背后职务犯罪的主要原因

1、利益驱使,谋取暴利是“两违”背后职务犯罪的直接原因。

违法违规建设的房屋、仓储、市场与正当程序开发的相比,成本低、周期短、获利大,因此,许多商人铤而走险,采取一切手段圈地建房、出租谋利,并不惜一切代价拉拢、贿赂基层组织和国家工作人员,以获得“关照”;甚至部分国家工作人员利用职权幕后指使、出资帮助违法违规占地、建房或直接参与“两违”,从中获取利润,更有甚者与不法商人沆瀣一气,滥用职权,玩忽职守,为不法者开绿灯。

2、执法模式利益化,监督制约机制不到位,是“两违”背后职务犯罪的客观原因。

几年前,Y市就已经对“两违”建筑进行过整治和查处,但监管部门对“两违”问题往往是发现的多,有效制止、处理的少,有的即便是下了处罚决定书,但执行起来周期长、难度大、执行力弱,不能对“两违”行为起到有效的打击;有的是“软处理”,对构成犯罪的行为不移送司法机关,而是以罚代刑,罚款金额与违建户获取的高额利润相比只是“九牛一毛”,客观上滋长了“两违”行为者的嚣张气焰。另外,由于打击“两违”工作量大,执法人力严重不足,所以国土、城管等任务繁重的部门常常招聘社会人员协同执法。这部分人员除给予微薄工资外,其余开支经费要靠单位“自收自支”予以解决,即来源于本部门的收费项目。于是,行政执法单位成了“自负盈亏”的另类“企业”,利用权力创收成了他们的职业惯性,加之监督机制不健全,往往导致职务犯罪。

3、体制不顺,职责不清是“两违”背后职务犯罪的根本原因。

一方面,Y市虽然成立了打击“两违”专项工作小组,但负责执法的国土、市政市容、公安等执法部门之间职能分散、权责不清、关系不顺,没有细化各部门的具体职责,打违信息没能共享、也不公开透明,形成了有审批权的机关没监管权,有监管权的机关管不过来的“尴尬”局面,不能形成强大的打击合力;没有建立有效的管控协作机制、行政执法与司法衔接机制,导致了刑事犯罪行政处罚的乱象;相关制度中只简单规定了不完成“打违”任务的行政处罚办法,并没有明确执法人员涉及职务犯罪或其他刑事犯罪,如何追究责任。另一方面,各乡(镇)普遍没有设置相应的建房监管、执法机构,使得有些乡(镇)、村(居)委会对“两违”行为看在眼中,却无法追究、制止,从“源头”上失去监控。

4、政府纵容,官员盲目追求政绩是“两违”背后职务犯罪的历史原因。

相比于贪污、受贿的腐败行为,政府官员为增加地方财政,把对土地的开发利用当做刺激当地经济发展的增长点和助推剂,即便出现了一些涉土失职渎职问题,有的地方政府也不追究责任,甚至直接违法批地或占地搞开发,政府的默许与放纵不仅给国家造成了重大的损失,更是给广大群众树立了一个“罚了钱就可以违规占地建设”的错误导向。此时的腐败行为已不再局限于个人对于金钱利益的追求,而是对于名声以及更高官职的追求。这种腐败往往危害更大也更难治理。

5、执法人员的贪念和侥幸心理是“两违”领域职务犯罪的关键原因。

调查中发现,国土、城管等部门对执法人员的管理教育还是较重视的,大部分执法人员在业务上都具有一定的专业水平,可称得上是业务上的“能人”。但都有一个共性的问题,涉嫌犯罪人员往往都不注重政治学习,政治素养匮乏空虚,对金钱顶礼膜拜,面对复杂的外部环境和个人工作、生活上的一些挫折,思想发生蜕变,迷失政治方向,利欲熏心,以权谋私,慢慢走上了犯罪的道路。另一方面,就是侥幸心理作祟。查处的涉案人员对法律并不陌生,对犯罪也都有所畏惧,但他们之所以执法犯法,很重要的原因就是心存侥幸。一些犯罪嫌疑人坦诚地说,他们往往认为向自己行贿的都是亲朋好友,认为他们绝不会出卖自己;还有的人认为行贿和受贿双方是一个利益共同体,你给我钱,我给你占地、建房,互利互惠,为了双方的眼前利益和长远利益,行贿方不会出卖我;还有人看到身边一同工作的人利用权力贪污、收受贿赂没有案发,于是自己跟着学、照着做,相互影响,甚至相互攀比,由少积多,贪欲成瘾,不能自拔。

四、预防“两违”背后职务犯罪的对策和建议

1、敢于动真碰硬,重拳出击,营造良好“打违”氛围。

对“两违”整治工作,态度要坚决,出手要稳、准、狠,不讲情面,绝不手软,向全市表明打击“两违”的决心和手腕,提高政府的公信力。一是先啃“硬骨头”。一方面,从群众反映最强烈的地方入手。如Y市茂林镇、玉石公路两侧城西段等百姓反映强烈的路段,可以把其作为切入点,集中火力全面清理整顿;另一方面,从最棘手的地方动手。对劝阻不听、企图索赔获利的抢建违建大户,应立即联合执法,强制拆除,起到较大震慑作用。二是出击“组合拳”。采取联合执法行动,由市纪检监察、法院、检察院、国土、公安、市政市容等部门紧密合作,组织市、镇两级执法队伍,开展拆违行动,形成“露头就打、见违就拆”的强力打违声势和群众“不敢违、不能违、不愿违”良好效果。

2、堵疏结合,缓解城市发展与社会需求之间的矛盾。

一是对用于自住的已建成的、不严重影响城市规划的旧房改建房屋,视情况按照限期补办手续、补交税费、分情节处罚的方法进行处理;二是对在建或拟建设违章建筑由专门机构责令停建,接受处理;三是对条件成熟,具备成片拆迁改造条件的旧房,建议由房产部门牵头,参照棚户区改造政策,尽快实施旧房改造。四是在《城乡规划法》的框架内,大幅度提高处罚标准和没收标准,增大违法成本,让牟利套利的违建户无利可图、望而却步。

3推进打违信息公开,实行阳光执法

执法行为中的暗箱操作,是导致执法违规性和随意性的重要原因。要消灭滋生违法犯罪的温床,就必须对打违的相关信息进行公开,提高执法透明度,使执法人员在行使权力过程中,始终处于上级、各部门、社会和群众的监督之下,从源头上遏止职务犯罪现象的发生。比如依托科技手段,建立打击“两违”网络监管平台,对打违工作组的每一岗位、每一人员、每一环节以及各岗位、各环节之间的责任进行网上公开、网上监管,并将政府出台的打违政策、打违对象、违建物信息、全部执法流程、打违进度公示于社会;建立健全“两违”行为及两违背后职务犯罪的公开举报制度,接受网络、电话、信件和来访举报,对举报属实的坚决依法依规追究行政或刑事责任,在处理期限内将处理结果公示到网上或回复给举报人,接受广大群众的监督,实现阳光执法。

4、舆论先行,加大打击“两违”的宣传攻势。

纪检监察、司法机关是打击职务犯罪的主力军,其高举的“达摩克利斯之剑”有着巨大的威慑力,同时我们也应重视舆论和媒体在反腐“寒蝉效应”中的作用。建议:一是发放和张贴“两违”专项整治通告,电视台开播打击“两违”专栏,在重点地段的LED电子显示屏对“两违”法律法规和政策进行滚动播放和分期解读,让广大群众及时知晓“两违”整治工作进展情况,营造全社会参与、支持“两违”整治工作的浓厚氛围。二是强化曝光警示。通过电视台制作“两违”宣传专题栏目定期进行跟踪报道,以及集中打违行动的现场报道,加大对典型违法建设的曝光力度,形成较大舆论攻势和警示教育作用;检察机关可以开展预防“两违”职务犯罪专题教育巡展,结合近年来查办的“两违”领域职务犯罪案件,在区县、各乡镇开展巡回展出,强化预防警示,起到良好的震慑作用。三是动员自拆自改。打违工作小组可以进村入户动员教育劝导“两违”群众自己动手,自行整改,自行拆违,特别是从违建大户开始劝导,树榜样立典型。

5、坚定决心、严查严办,变“破窗效应”为“寒蝉效应”。

一个房子如果窗户破了,没有人去修补,不久后其他的窗户也会莫名其妙的被人打破,由此类推,一个腐败横行的地方,人们对腐败司空见惯,就会群起仿效,变本加厉。因此我们要严厉执法,通过群众监督、纪律问责、司法查处等手段多管齐下,使人们对腐败零容忍,让腐败分子始终犹如“寒蝉”,谈腐色变,不敢轻易跨越红线一步。一是可以定下“军令状”。由市政府与市拆迁指挥部,拆迁指挥部与打违工作组,打违工作组与组长、各打违人员层层签订责任书,进一步细化工作目标和责任,制定《责任追究办法》,对责任不落实,落实不到位的领导干部和相关责任人严肃问责、严厉处罚。由“两违”督查小组,定期对执法人员的打违工作开展督查和明察暗访,全面掌握市城区“两违”的真实情况。二是设立“防火墙”。出台《违法占地、违法建设责任追究制度》等文件,对公职人员参与“两违”且拒不整改的,分别给予组织处理、党政纪处分,涉嫌犯罪的坚决移交司法部门处理。三是安装“高压线”,加强行政执法与刑事司法的衔接合作机制。加大对涉及“两违”职务犯罪打击力度,对领导干部虚报、漏报、瞒报、拒报违法用地和违法建筑,或纵容、包庇、放任乱搭乱建的,从严从重给予党纪、政纪处分,涉嫌犯罪的坚决移交司法部门处理,若不依法移交司法机关处理的,以徇私舞弊不移交刑事案件罪追究责任人的刑事责任,营造打击犯罪的高压态势。

6加大“两违”领域职务犯罪风险点的防控,建立预防职务犯罪协作机制。

的“两违”领域职务犯罪案件看,Y市存在一条牟利套利的黑色利益链,要加强对以下六类人员的风险防控:一是违建户作为利益链的原点和终点,通过行贿修建违章建筑套取国家征收补偿款;二是村官处于利益链的中间环节,利用受委托从事公务之便行贿受贿并违建牟利;三是政府职能部门中具有监管权和审批权的人员是利益链的关键环节,受贿与滥用职权交织;四是“黑中介”是利益链中推波助澜的一环,既能突击建成违章建筑,又重点向执法人员行贿以降低被查处的风险;五是测绘公司与职能部门人员相互勾结牟利,是利益链中密不可分的一环;六是打违人员利用职务之便修建违章建筑牟利套利,是利益链中不容忽视的一环。指挥部督察组如发现执法人员中有职务犯罪隐患的,可联系检察机关派员进行预防约谈。另外,拆迁指挥部通过对群众来信来访的整理分析,对发现的违法犯罪线索及苗头性、倾向性问题,应及时通报检察机关,以加强预防工作的针对性。检察机关也会将查办的两违领域职务犯罪案件情况,特别是案件发生的原因、特点、手段、规律与趋势,向指挥部通报,以促进反腐败工作的不断提高。

7、强化职业道德教育,提高执法队伍品行素质

行政执法人员的职业道德和法治观念是依法行政的基础。在新的形势下,行政执法队伍结构复杂,管理机制不够规范,执法对象素质低下,执法任务相对繁重,法规政策性较强,行政执法机关要不断加强对所属人员的政治思想和法制教育,牢固树立“公平、公正、为民、务实”的执法意识,打造“清正廉洁”执法品行,切实维护政府形象。要利用已经发生的实际案例,进行警示教育,剖析犯罪原因,堵漏建制,提高行政执法队伍的整体素质,增强行政执法人员的使命感、责任感。

 

    参考文献:

1、《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)

2徐绍史:《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》—— 2013626日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上

3、于涛:《我国十大行业职务犯罪防控理论与实践》[M],中国检察出版社2008年版。

4、翟小功、李洪:“打违”渐成城管职务犯罪高发区 _《法制日报》-2014-08-01

5、透视"国土官员腐败":与盲目追求政绩有关_新华网山东频道《网络()》- 2013-07-27

 

 

 

                      


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