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延伸法律监督触角,规范刑事侦查活动 ——基于玉林市检察机关对公安派出所刑事侦查活动 监督情况的实证分析
编辑: | 时间:2017-08-03 15:44


玉林市人民检察院  杨继献

 

摘要:检察机关依法行使法律监督职能,公安派出所是刑事案件的主要办理主体,监督公安派出所刑事侦查活动是深化司法体制改革的重要举措。玉林市检察机关探索建立驻公安派出所检察室机制,在探索中发现监督效果不明显,工作难以推进。本文分析了玉林市检察机关驻B派出所检察室存在的问题及原因,并结合玉林市检察机关的办案实际,探讨建立完善玉林市检察机关监督公安派出所侦查活动机制的措施。

关键词:驻所检察室 侦查活动 监督机制

 

近年来,公安派出所承担了大量刑事案件的侦查任务,但是派出所在侦查活动中存在违法讯问犯罪嫌疑人、强制措施运用不当等问题降低了公安机关的办案质量。为加强对公安机关侦查活动的监督,推进监督机制的健全完善,2015年最高人民检察院出台了《关于深化检察改革的意见(2013-2017年工作规划)》(2015年修订版),明确提出将强化法律监督职能,完善检察机关行使监督权的法律制度,在完善侦查监督机制方面,建立对公安派出所刑事侦查活动监督机制。2015年4月21日,最高人民检察院侦查监督厅印发了《关于开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点工作的方案》,确定广西等10个省(自治区、直辖市)作为此项改革的试点省份。玉林市检察机关确定城乡结合部、刑事案件高发的B派出所作为试点派出所,设立了驻B派出所检察室,但是实践中问题较多,监督效果不理想。笔者调查了驻B派出所检察室的工作情况,分析了存在的问题及原因,并结合玉林市检察机关的办案实际,提出进一步完善该机制的设想。

一、实践窘境:玉林市检察机关驻B派出所检察室的现状

(一)驻B派出所检察室基本情况

玉林市检察机关共有7个县(市、区)检察院,目前在B派出所开展了试点工作,其他试点派出所正在筹备设立中。驻B派出所检察室设立于2015 年8月,监督模式为由侦监科干警担任驻所检察官,每月定期派出所巡查,通过查阅公安机关案件受理、立案情况、案件侦查等材料以及听取办案人员意见,对应当立案侦查而不立案、不应当立案而立案侦查、侦查活动存在违法行为等案件进行监督,对在办的疑难案件提出侦查取证方向。表1反映了驻B派出所检察室的配置情况。

1 B派出所检察室配置情况

办公室(间)

办公电脑(台)

办公桌

(张)

办公制度及工作流程图(份)

工作台账

(本)

1

0

0

0

0

从表1可以看到,驻B派出所检察室没有配备最基本的办公桌、办公电脑等办公设备;制度建设、台账建设不完善,尚未制定相关的规章制度。由于缺少办公设备,无法通过检察官登录公安机关警务综合平台的方式开展监督,只能通过查阅案件、向派出所民警了解情况的方式监督。由于制度、台账建设不完善,驻所检察室的职能定位不明确、监督工作不规范。

 ()B派出所检察室的监督效果

驻派出所检察室(以下简称“驻所检察室”)的设立目的在于监督公安派出所刑事侦查活动,规范公安派出所执法行为,提高执法办案水平和打击犯罪能力。以下图表反映了2016年5-7月驻所检察室的监督情况。

 

2 B派出所刑事侦查活动监督工作情况

查阅、了解案件(线索)情况(件/人)

发现违法行为(件/人)

提前介入

(件)

信息通报

(件)

75/75

0/0

0

0



3 B派出所5-7月案件办理情况

受理案件(件)

刑事拘留(人)

提捕案件

(件/人)

不批捕案件(件/人)

157

37

23/29

5/9

 

 

4 B派出所5-7月不批捕案件原因分布



综合分析表2、表3、表4,驻B派出所检察室的监督效果欠佳:一是驻所检察室共查阅、了解案件75件75人,但没有发现违法的侦查活动行为,也没有提前介入调查与信息通报案件。二是提请逮捕案件为受理案件总数的14.65%,派出所受理的约85%的案件没有进入提请逮捕阶段,而未提请逮捕的案件可能有部分案件是符合立案侦查标准并可以进入提请逮捕阶段的,但是驻所检察室对该部分案件未充分调查并监督立案。三是提请逮捕的犯罪嫌疑人数量占刑事拘留的犯罪嫌疑人数量51.35%,刑事拘留后不提请逮捕的犯罪嫌疑人较多,但是驻所检察室对刑拘后不提请逮捕案件未引导侦查取证。四是不批准逮捕的案件占提请逮捕案件的总数21.74%,不批捕案件中80%的案件是由于事实不清、证据不足不批捕,这也反映了驻所检察室未充分引导侦查取证职能。

二、诊断病因:驻派出所检察室建设难以推进的原因

检察机关是法律监督机关,而驻派出所检察室是履行对派出所刑事侦查活动的职能,是检察机关监督职能的应有之义,但是为何驻派出所检察室的工作难以推进呢?笔者认为有以下原因。

(一)缺乏顶层设计,公安机关积极性不高

制度是顶层设计,是改革推进的强大保障,没有完善的顶层设计是驻所检察室工作开展的最大阻力。一是虽然《宪法》、《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等法律规定了检察机关监督公安机关侦查行为,公安机关进行刑事诉讼接受人民检察院法律监督,但是没有一处关于公安派出所法律监督的明确规定[①]。最高人民检察院印发了开展对公安派出所刑事侦查活动监督改革试点工作的方案,但是公安部却没有相关的规定、方案的出台,导致了对公安派出所侦查活动监督欠缺了重要的顶层设计。二是省级、市级公检双方都尚未协商会签规范文件,基层公安机关不了解驻派出所检察室的工作,且检察机关对公安机关的监督结果影响公安机关的内部考核,导致了公安机关对驻所检察室的设立有一定的抵触心理。笔者在开展扩大试点派出所的过程中了解到,部分县级公安机关认为,因为法律、省级文件与市级文件均没有相关规定涉及驻派出所检察室的设立,更没有规定允许检察机关进入公安机关的警务综合平台查询案件,由于警务综合平台涉及公安机关办案情况,在没有明确规定或未经上级机关批准的情况下授权检察机关直接进入警务综合平台查看案件的做法欠妥。

 

(二)职能定位不明确,监督工作不规范

按照最高人民检察院《方案》的规定,对公安派出所刑事侦查活动的监督范围要限定在公安派出所的刑事侦查活动,重点包括立案监督、侦查活动监督、以及引导侦查取证,监督途径有建立信息共享机制、设立侦查监督驻派出所检察室、建立定期或者不定期巡查制度、适时介入侦查机制等。玉林市检察机关目前探索采用驻派出所检察室模式,口头与公安机关协商开展的工作为立案监督、侦查活动监督、引导侦查取证,驻所检察官每月定期到派出所查阅案件并提出监督意见。这种口头协商的方式与笼统的监督工作表述缺乏文件效力,使得派驻检察室的职能定位模糊,缺乏工作重点,监督工作不规范。

(三)侦监部门人员不足,办公条件不完善

侦监部门承担着审查逮捕工作,案件办理时限短,办案压力大,特别是基层检察院,案多人矛盾十分突出,遇到疑难复杂的案件更是需要检察人员集中精力花较多的时间研究审查。侦监干警疲于办案,对驻所检察室的工作心有余而力不足,由于没有充足的时间深入了解案件、分析侦查困难,不可避免地导致了工作流于形式。而有限的办公条件也极大地制约了驻所检察室工作的开展,B派出所检察室虽然有驻所检察官办公室,但是配套的办公电脑、办公桌等办公设施仍未配备,其他探索建立驻所检察室的基层院也反映了存在办公条件限制的问题,要探索开展驻所检察官使用派出所负责人密钥登录警务综合平台监督案件工作方式存在较大的困难。

三、寻找良方:构建玉林市检察机关对公安机关刑事侦查活动监督机制

公安派出所直接面对广大群众从事执法工作,其所实施的刑事司法行为更是关系到普通公众的切身权利,强化对公安派出所的监督力度是深化司法体制改革,满足人民群众新期待的必然选择。

(一)确定合理监督模式,走出人员不足困境

确定合理的监督模式才能优化监督主体的资源配置, 提高监督效率,从而实现预期的监督效果。试点省市的监督模式各具特色,主要有以下两种模式:

1.向派出所派驻检察官办公室模式

检察机关侦监部门向公安派出所派驻检察官办公室,侦监干警定期通过查阅案件、登录警务综合平台等方式开展监督。以山东省济宁市检察院为例,选择城乡结合部、刑事案件高发、办案质量问题突出等重点区域的派出所设立单独或片区派出所检察室,各县市区院侦监部门每月至少派员前往辖区内公安派出所巡查一次,侦监干警能够通过登录警务综合平台全面查阅公安机关办案信息并对案件进行监督。

2.向公安机关法制部门派驻检察官办公室模式

检察机关侦监部门向公安机关法治部门派驻检察官办公室,侦监干警登录公安机关办案系统获取辖区内全部派出所的办案信息并进行监督。以河南省许昌市检察院为例,两级检察机关向公安机关法制部门派驻检察官办公室,公安机关授予派驻检察官办公室检察人员相当于法制部门负责人的查阅权限,检察官办公室查阅、审查刑事案件信息平台内案件信息的,对公安机关的刑事立案、刑事拘留、强制措施变更等侦查活动予以监督,并每月向公安机关通报刑事案件侦查监督信息。

以上两种监督模式各有优势与不足,法制部门监督有利于全面掌握辖区内所有办案单位执法情况,方便类案分析与监督,有助于节约资源,但是对于警务综合平台不能显示的内容无法监督,且对监督行为不能及时与承办案件派出所沟通;驻派出所监督有利于深化、细化监督,对于监督中发现的问题能够及时与派出所沟通,方便对在办案件引导侦查取证,但是侦监部门人员不足,难以覆盖全部派出所[②]

笔者认为,玉林市检察机关适宜采用驻派出所检察室监督模式,由县级检察机关向派出所派驻检察官。第一,玉林市检察机关对公安机关派出所侦查活动监督机制建设仍处于试点探索阶段,相关的联席制度、信息共享制度、重大疑难案件提前介入机制等尚未构建完善,选择驻所检察室模式有利于深入、切实掌握派出所办案存在的问题,为构建完善监督机制奠定扎实的实践基础。第二,驻所检察室设立在案件量大、问题相对突出的派出所,这类派出所承担着辖区内较大的办案量而存在的侦查违法行为也是较多的,对这类派出所进行监督易于发现更多共性问题,便于今后对其他派出所侦查行为进行监督。第三,按照同级原则,派出所办理的案件一般由县级检察机关审查逮捕,由县级检察机关派驻检察官到派出所一方面便于联系,另一方面有利于检察人员熟悉案情,对后期的审查逮捕工作大有裨益。

驻所检察室模式无法实现对所有派出所的监督,这是驻所检察室监督模式的一大弊端,可以从以下几方面缓解监督全面性、人员配置有限之间的矛盾:

一是在驻所检察官人员选派上。一方面要注重选派人员的素质,应当选派选拨具有较高政治素质、办案经验相对丰富、工作责任心强的年轻业务骨干担任驻所检察官,提高监督实效;另一方面要注重协调驻所工作与办案工作的关系,应当适当减少选派的驻所检察官办案数量,保障其有充足的时间到派出所开展工作,有效地解决因时间不充足而使驻所检察室工作流于形式的问题。

二是重点监督与巡查监督相结合,以点带面,实现片区监督。囿于侦监部门人员状况,目前无法实现向每个派出所派驻检察室,对其他未设立驻所检察室的派出所可以采用巡查监督方式。巡查监督为不固定时间、次数监督,由驻所检察官根据各派出所实际情况安排巡查,巡查重点为侦查活动监督、疑难案件引导侦查取证。通过重点监督与巡查监督相结合的方式,实现对片区的监督,扩大监督范围。

(二)公检双方会签文件,建立长效监督机制

由于自治区公检机关尚未就对公安派出所刑事侦查活动监督试点工作会签相关文件,目前在市、县级公安机关推进监督工作有赖于市、县级两级公检双方协商会签文件规定,共同推动长效的监督机制。会签的规定文件应当明确以下问题:第一,明确建立长效机制的目标,检察机关履行法律监督职能对公安派出所刑事侦查活动进行监督,共同推动长效监督机制的建立;第二,明确监督原则,检察机关在监督中应坚持 “参与不干预、引导不主导、监督不失职、到位不越位”的原则;第三,明确驻所检察室的职能与监督范围,驻所检察室履行对公安派出所刑事侦查活动监督职能,监督重点为立案监督、侦查活动监督、引导侦查取证;第四,明确办公设备的设置,公安机关派出所提供驻所检察室场所,根据实践情况明确由检察机关或者公安机关提供办公电脑、办公桌等配套设备;第五,明确监督方式,笔者建议驻所检察官应有等同于派出所负责人的权限通过登录警务综合平台查看该所办理案件情况,未设立驻所检察室的派出所采用查阅书面案件形式了解案件情况;第六,明确工作制度,驻所检察官每月定期到派出所检查2到3次,每次检查时间不少于半天,派出所遇到疑难案件可以随时联系驻所检察官;第七,明确工作台账,建立《工作日志登记簿》、《提前介入登记簿》、《侦查活动监督登记簿》等登记簿和《检察机关办理案件情况通报表》、《查询案件登记表》等统计表;第八,明确信息沟通制度,公安机关每月向检察机关通报案件办理情况,检察机关每月向公安机关通报监督案件办理情况;第九,明确联席会议制度,定期召开公检联席会议,将一段时间内问题突出的一类或几类案件、侦查行为以及相关建议向公安机关通报,督促公安机关落实整改。

(三)开展专项检查活动,注重类案监督指导

专项检查是在一定时期内集中力量对某一类案件或执法行为开展检查,类案监督是对某一类案件的普遍问题、重点问题、难点问题进行监督并总结规律指导公安派出所侦查活动。借助驻所检察室开展专项检查活动、类案监督指导,可以较快地实现纠正公安派出所突出违法行为的效果,长效地指导公安派出所办理案件。这种做法的成效在其他省市的实践中得到了证明:陕西省西安市碑林区检察院驻所检察官针对派出所办案案件质量主要问题制作了其制作了盗窃、抢劫等八类常见案件的提捕案件基本证据目录指导案件侦查,高陵县检察院要求该县全部派出所到驻崇皇派出所检察官办公室参加类案监督指导,规范了派出所的侦查行为,提升了案件质量。笔者认为,玉林市检察机关可以根据办案实际借鉴山西省驻所检察室的做法。以下两个表格反映了2013年-2015年存在违法行为的侦查活动比例情况、受理案件数排前五的罪名情况。

5 2013-2015年公安机关存在违法行为的侦查活动比例情况表

侦查活动

2013

2014

2015

讯问犯罪嫌疑人

38.30%

18.07%

35.35%

鉴定

21.28%

8.43%

13.13%

强制措施

8.51%

33.73%

14.14%

扣押、勘验、检查、辨认

14.89%

8.43%

23.23%

其他侦查活动

17.02%

31.33%

14.14%

从上述表格中可看出公安机关存在违法行为的侦查活动集中在讯问犯罪嫌疑人、鉴定、强制措施、扣押、勘验、检查、辨认等方面,虽然侦监部门针对同一违法行为多次发出纠正违法通知书,但公安机关仍然继续出现同样的违法行为,导致办理的部分案件因为取证程序违法而缺乏关键证据,最终无法批准逮捕犯罪嫌疑人。笔者建议借助驻所检察室开展针对上述普遍、长期存在的突出问题为期六个月或者一年的专项检查,清查违法的侦查取证行为,使派出所侦查人员认识到哪些行为是违法的,如何取证才是符合法律规定的,提高证据的证明能力,提高提请逮捕案件的质量。

6 2013-2015年受理案件数排前五的罪名情况表

罪名

2013年(件)

2014年(件)

2015年(件)

盗窃罪

882

803

784

走私、贩卖、运输、制造毒品罪

487

385

503

故意伤害罪

402

391

367

抢劫罪

191

150

136

交通肇事罪

154

164

164

从上述表格可看到, 2013-2015年受理的审查逮捕案件数量排前5的罪名为盗窃罪、走私、贩卖、运输、制造毒品罪、故意伤害罪、抢劫罪、交通肇事罪,这5类案件为常发案件,也是实践中违法侦查行为的“高发区”。笔者建议对常发的5类案件进行类案指导,借鉴陕西省西安市碑林区检察院的做法制作基本证据目录指导案件侦查,指导公安派出所在侦查中应当注意收集哪方面的证据以及提请逮捕案件应当达到怎样的证据标准,提高公安派出所的执法能力。

四、把握尺度:检察机关对派出所监督应处理好的几个问题

(一)规范检察机关监督行为

打铁还须自身硬,检察机关作为公安派出所刑事侦查活动的监督者应该注重提升自身的能力。一是提升法律适用能力、证据分析能力,对公安派出所的侦查活动是否符合法律程序规定提出意见,对公安派出所侦查的案件能够准确地定性、引导侦查取证、提出是否刑拘、是否提请审查逮捕等建议。二是要更模范地遵守法律,按照法律规定的方式、程序进行监督,对派出所的法律监督于法有据,不能越权监督、随意监督。

(二)坚持有限监督原则

有限监督原则是指驻所检察室应当按照法律明确规定的范围监督,不能超越法律规定的范围进行监督。一是驻所检察室是对公安派出所刑事侦查活动监督,不包括派出所的行政执法活动,不应当参与、干预派出所的行政执法活动。二是驻所检察室可以对案件证据的补充和完善提出建议,但不应做出是否提请逮捕、如何惩治等方面的结论。可以引导派出所的办案流程,纠正办案中违反法律程序的方面,但不应主导整个案件的办案过程[③]

(三)保持适当距离,摆正位置

有效的监督需要主体间相对独立,保持一定的距离,也许更有利于监督[④]。检察机关是监督者,公安派出所是被监督者,监督者与被监督者应该保持“刺猬距离”,更有利于充分检察机关的监督职能。驻所检察室设立在公安派出所,检察机关直接进入公安机关内部进行监督,日常的沟通交流会构建起“熟人社会”,检察机关有可能会被公安机关“同化”。驻所检察室应当坚持履行监督职能,以监督者的身份参与公安派出所的刑事侦查活动,确保检察机关职能不泛化、不虚华、不异化。

 


参考文献:

[1]秦国文,郑文德 :《建立公安派出所法律监督机制的构想——以H市派出所为例的研究》[J],《苏州大学学报》2012年5月,第90页。

[2]元明,张庆彬:《公安派出所刑事执法的检察监督》[J],《国家检察官学院学报》2013年11月第21卷第6期,第51页。

[3] “检察机关对公安派出所监督机制研究”课题组,《检察机关对公安派出所监督机制研究——以北京市西城区人民检察院对公安派出所试点监督的实践为视角》[J],《法制与社会》,2013年1月(下),第86页。

[4] 蒙伟:《泾阳:检察监督前移也要保持“刺猬距离”》,陕西检察院网,2015年8月28日。

[5]本文所引用的数据资料出自玉林市人民检察院的统计资料。

 



[①] 秦国文,郑文德 :《建立公安派出所法律监督机制的构想——以H市派出所为例的研究》,《苏州大学学报》20125月,第90页。

[②] 元明,张庆彬:《公安派出所刑事执法的检察监督》,《国家检察官学院学报》201311月第21卷第6期,第51页。

[③] “检察机关对公安派出所监督机制研究”课题组,《检察机关对公安派出所监督机制研究——以北京市西城区人民检察院对公安派出所试点监督的实践为视角》,《法制与社会》,20131月(下),第86页。

[④] 蒙伟:《泾阳:检察监督前移也要保持“刺猬距离”》,陕西检察院网,2015828日。

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